Vietti a Bari al convegno "Organizzare la giustizia. Modelli di gestione delle procure distrettuali ed efficienza della giurisdizione"

Vietti a Bari al convegno "Organizzare la giustizia. Modelli di gestione delle procure distrettuali ed efficienza della giurisdizione"

|

Saluto le molte autorità presenti e ringrazio il Procuratore Laudati per averci dato l’opportunità di riflettere in un consesso così autorevole su un tema centrale e senza dubbio molto attuale quale l’organizzazione della giustizia in funzione di servizio ai cittadini ed in particolare sull’organizzazione delle Procure distrettuali, tema che ci colloca inevitabilmente nell’ambito di una più ampia riflessione sul ruolo e sul governo del pubblico ministero.

Come è noto, all’esito di un percorso non privo di difficoltà e di polemiche, il Decreto legislativo n. 106 del 2006 è intervenuto sulla disciplina ordinamentale del P.M., recuperando, almeno in parte, un’impronta gerarchica che il nostro ordinamento aveva abbandonato.

Il Consiglio Superiore della Magistratura si è a lungo interrogato sul significato e sulla portata di questo intervento, cercando da un lato di coglierne lo spirito senza vanificarne la connotazione politica voluta dal Legislatore e dall’altro di coniugarlo con i principi costituzionali e con la tradizione ordinamentale italiana.

Proprio in ragione di queste esigenze, tra loro non pienamente coincidenti, il CSM ha meditato lungamente -anche per l’attenzione che il Capo dello Stato vi ha dedicato- sull’organizzazione degli uffici del P.M., per pervenire, quindi, alla delibera varata il 21 luglio 2009, la quale detta le linee di indirizzo in tema di prerogative e ruolo dei dirigenti di procura e di partecipazione consapevole dei sostituti all’attività di organizzazione di questi uffici. 

D’altro canto, il Consiglio Superiore, secondo un modello del tutto inedito rispetto alla propria precedente produzione normativa, ha indicato ai Procuratori della Repubblica obiettivi da raggiungere, lasciando loro piena autonomia di azione per conseguirli. In altri termini, ai Procuratori è stata data ampia facoltà di azione per assicurare l’efficacia e l’efficienza dell’azione degli uffici da loro diretti, secondo una visione moderna dell’organizzazione, che mira a responsabilizzare i dirigenti, riconoscendo loro ampio spazio per le scelte gestionali ma, al contempo, chiamandoli a rispondere dei risultati raggiunti.

Così operando il C.S.M. ha dato piena attuazione al D.Lgs. 106/2006, riconoscendo la posizione di primazia del Procuratore della Repubblica, pur collocando tale posizione nel vigente ed immutato quadro costituzionale.

Ai dirigenti degli uffici requirenti, in coerenza con il dato di normazione primaria, spetta assicurare: a) la ragionevole durata del processo; b) il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, nel rispetto delle norme sul giusto processo; c) l’efficienza nell’impiego della polizia giudiziaria, nell’uso delle risorse tecnologiche e nella utilizzazione delle risorse finanziarie.

La scelta di tali finalità rende evidente come la prospettiva deve essere quella del “servizio”; è necessario che la funzione giudiziaria – tanto requirente quanto giudicante – sia correttamente intesa come erogazione di un servizio essenziale per la collettività, vale a dire la composizione dei conflitti ed il ripristino della regola violata. 

Al centro del sistema va collocato il cittadino e la sua esigenza di celeri ed efficaci risposte di giustizia. La svolta di ordine culturale, che qualifica la Giustizia non solo quale potere, ma anche come pubblico servizio, impone di dare piena attuazione al principio di buon andamento ed imparzialità di cui all’art. 97 Cost., completandolo con le esigenze di comunicazione proprie di una società moderna.

Nell’organizzazione delle Procure, dunque, appare imprescindibile realizzare forme innovative di contatto con l’utenza, affinché, nel pieno rispetto delle normative processuali vigenti, si realizzi un interscambio informativo tra chi chiede giustizia e chi è chiamato a renderla.

Già si stanno vedendo i primi frutti di questa collaborazione fra società civile e l’amministrazione giudiziaria. Agendo in tal modo si potrebbe contribuire ad abbattere la cortina di incomunicabilità che oggi impedisce - ad esempio - ai cittadini di cogliere le difficoltà organizzative che spesso incidono sul ritardo nella risposta di giustizia; per altro verso si consentirebbe ai magistrati un contatto costante ed aggiornato con la realtà territoriale nella quale operano, indispensabile per un miglior espletamento delle loro funzioni. 

Il Consiglio è ben consapevole delle difficoltà di ogni tipo che affliggono gli uffici giudiziari e, primi tra tutti, le Procure della Repubblica impegnate, come sono, nel quotidiano contrasto ad una criminalità sempre più “professionalizzata”; è continuo il nostro impegno nel promuovere l’adeguamento dei mezzi destinati alla giustizia; anche nel corso dell’ultima seduta plenaria alla quale ha partecipato il Ministro il 18 ottobre 2010, abbiamo segnalato le carenze non solo di personale che rendono sempre più difficoltosa l’azione dei magistrati.

Ciò nondimeno è indispensabile che le notorie inadeguatezze non si trasformino in un alibi e non diventino il pretesto per non utilizzare al meglio le risorse esistenti.

Il C.S.M. per primo è impegnato nella ricerca di nuove e diverse modalità dirette a potenziare l’efficienza degli uffici giudiziari e, in tale prospettiva, ha in atto anche la raccolta e la diffusione delle cosiddette “best practices”. È in corso un approfondito studio sulle Direzioni Distrettuali Antimafia, con la finalità di predisporre linee guida uniformi per tutto il territorio nazionale, secondo la medesima ratio sottesa alla Risoluzione del 21 luglio 2009.

Uno degli aspetti più delicati che investe le D.D.A. ma, più in generale, l’organizzazione delle Procure, è quello del coordinamento dell’azione dei singoli uffici requirenti tra loro e poi -nell’ambito dei poteri che le competono- con la DNA.

In considerazione delle modalità con le quali oggi opera la criminalità, non può essere ulteriormente differita una reale e fattiva collaborazione nella direzione delle indagini tra le singole Procure, ad oggi non ancora pienamente realizzata. Proprio il coordinamento investigativo contribuisce alla circolazione delle conoscenze delle varie realtà criminali fra le diverse autorità giudiziarie ed alla crescente uniformità delle prassi seguite dagli uffici giudiziari.

Si tratta di un tema particolarmente delicato, sul quale nel corso del presente Convegno si avrà modo di confrontarsi utilmente, nello stile proprio del “laboratorio” di Giustizia, con cui è stata efficacemente organizzata la struttura degli incontri di questi tre giorni.

Del pari centrale nella definizione dei modelli di gestione delle Procure e delle relative problematiche organizzative, è il tema dei criteri di priorità delle indagini nell’esercizio dell’azione penale. 

Si tratta di un tema delicato, può e deve essere affrontato, senza porre in discussione l’obbligatorietà dell’azione penale, su cui si fondano principi fondamentali: l’uguaglianza dei cittadini innanzi alla legge, l’indipendenza del pubblico ministero e la sua appartenenza all’ordine giudiziario. 

La nostra Costituzione  sul punto ha operato scelte chiare, dotate di razionalità e di organicità, collocando il PM all’interno dell’ordine giudiziario ed attribuendogli un ruolo di compartecipazione alla funzione giurisdizionale, come sottolineato, fra l’altro, dall’art. 102, comma 1, Cost..

Collocato all’interno della magistratura, nel nostro ordinamento il PM partecipa anche dell’autonomia e dell’indipendenza dell’ordine cui appartiene da ogni altro potere dello Stato e coerentemente è sottoposto al controllo ed al governo del CSM, al pari dei giudici.

Anche attraverso l’unicità del CSM, il PM è ricondotto, dunque, ad un ruolo di garante del rispetto della legge  e della legalità che condivide con la magistratura giudicante attraverso un patrimonio comune di professionalità, doveri, deontologia, formazione, cultura della giurisdizione, così preservandolo dal pericolo di logiche del tutto autoreferenziali, o securitarie o da contingenze politiche altrimenti non evitabili, quanto meno nel lungo periodo.

Fuori da questo circuito e senza un controllo esterno il P.M. rischierebbe di trasformarsi in una “mina vagante”. 

Un luogo comune -ai giorni nostri ripetuto all’infinito, ma non per questo divenuto verità- impropriamente evocando il principio costituzionale di terzietà del giudice nel processo, agita il fantasma della contiguità del PM al giudice quale argomento per porre in discussione l’appartenenza del PM all’ordine giudiziario e la condivisione con il giudice dell’accesso alla carriera e dell’organo di autogoverno, lasciando intendere che questa “colleganza” pregiudicherebbe la piena autonomia del giudice nel valutare le iniziative e le richieste del P.M.. Con espressione immaginifica si dice che il PM dovrebbe viceversa presentarsi al giudice “con il cappello in mano”. 

Ho svolto a lungo il ruolo di avvocato e non mi sono mai presentato innanzi al giudice con il cappello in mano.

Si tratta, a ben vedere, di argomenti opinabili, peraltro smentiti dalle numerose assoluzioni con formula  piena di cui sono piene le aule dei tribunali e delle corti: un’assoluzione non è certo un evento, così come le richieste di archiviazione dei PM sovrastano di gran lunga le occasioni di esercizio dell’azione penale. 

Se i vincoli di colleganza dovessero determinare l’esito delle decisioni sarebbe, allora, assai più necessario separare i giudici di primo grado da quelli di secondo grado o, ancor più, separare i giudici del tribunale del riesame dai colleghi dell’ufficio GIP: assolvere quando un collega ha condannato o scarcerare quando un collega ha ordinato la custodia è ben più incisivo che accogliere o rigettare una richiesta di intercettazione o rigettare una richiesta di rinvio a giudizio, o anche di condanna.

Nessun sistema è privo di limiti e di controindicazioni. Tuttavia l’appartenenza del P.M. alla magistratura ed all’ordine giudiziario e la conseguente condivisione di un unico CSM, pur nella fallibilità di qualsiasi impianto, non costituisce un portato ideologico, ma serve a garantire al cittadino il maggior rispetto della legge e dei suoi diritti, è una garanzia per la comunità e non il contrario. Ovviamente ciò comporta che il PM sia consapevole di questa funzione di garante della legalità tanto nella fase delle indagini e nel rapporto con la P.G., quanto nell’esercizio dell’azione penale.

La contrarietà alla separazione delle carriere, nei limiti in cui ha senso discuterne in termini astratti, come allo stato siamo solo in condizione di fare, non deve essere, dunque, un riflesso condizionato, ma una riflessione meditata e “laica”, fondata su argomenti razionali di principio e di fatto.

Ciò non significa, ovviamente che il passaggio fra queste due funzioni non debba trovare una rigorosa regolamentazione per evitare equivoche commistioni all’interno di una comunità che vive anche di esteriorità e di relazioni personali. 

Il regime delle incompatibilità del 2006 può essere rivisitato, ma non sovvertito.

Nella prospettiva della giustizia come servizio ai cittadini anche gli interventi riformatori devono avere questo obiettivo e non ispirarsi sempre al ”ci vuol ben altro”, che non discutere di ciò che serve e soprattutto non realizzare ciò che interessa realmente: una giustizia rapida e prevedibile. 

In questa prospettiva, per rimanere al tema della funzionalità delle Procure della Repubblica, è scoraggiante constatare che in magistratura vi sono oggi circa 1200 vacanze d’organico e che l’intervento finanziario del maggio scorso ne sta determinando altre 350 entro il 30 novembre, a causa dei tagli di bilancio sulla c.d. buonuscita. 

Di questo esodo sono soprattutto le corti d’appello a risentire, ma in percentuale significativa anche la dirigenza degli uffici giudiziari, che si vedono, così, improvvisamente decapitati. 

Complessivamente un vuoto d’organico di oltre il 16%!

In questo contesto, le Procure soffrono più degli uffici giudicanti, soprattutto nelle zone maggiormente esposte alla criminalità organizzata.

La scelta di escludere in via di principio i magistrati di prima nomina dalle procure della Repubblica e dagli uffici monocratici penali, rischia di inceppare la giustizia in zone molto esposte alla criminalità organizzata, producendo il paradossale effetto indotto di spalancare ai neo-magistrati le sedi e le funzioni più ambite. 

Va apprezzata la scelta di derogare a questo divieto, fatta per i magistrati di cui al D.M. 2.10.09, ma occorre ripensare all’opportunità di un divieto che è nato già datato, frutto di una preoccupazione che non si coniuga con l’attuale strutturazione ordinamentale del P.M. e che, in ogni caso, rende non governabile la situazione degli uffici meridionali.

Fra le 99 sedi disagiate individuate dal Ministro come potenziali sedi per i trasferimenti d’ufficio, il Consiglio ne ha già coperto la quasi totalità fra trasferimenti con il consenso e assegnazione di magistrati di prima nomina; delle circa 12 residue il Consiglio sta valutando proprio in questi giorni anche le ipotesi di trasferimenti d’ufficio, nella consapevolezza, pur nella doverosità della scelta, che il problema così si sposta da una parte all’altra, scoprendo le sedi limitrofe e ciò anche a prescindere dal disagio dei singoli e dall’inevitabile contenzioso. 

Il problema delle scoperture e dei trasferimenti dei magistrati si risolve solo con la copertura degli organici: con tutte le sedi coperte ogni  disputa perderebbe di senso, ma da ciò siamo assai lontani ed anzi sembra andarsi in direzione opposta. Il recente annuncio del Ministro dell’intenzione di varare un nuovo concorso in magistratura per 350 posti riuscirà -se e quando sarà realizzato- a malapena a riequilibrare fra tre anni il vuoto determinato solo dai repentini pensionamenti determinatisi in questi giorni, senza intaccare la situazione attuale delle scoperture. 

Peraltro, il problema degli organici è strettamente connesso a quello della distribuzione degli uffici sul territorio: le nostre circoscrizioni giudiziarie -con circa 1500 uffici-  risalgono all’ottocento, sono il frutto di un’economia agricola, in un contesto in cui si viaggiava a cavallo. Oggi il tessuto sociale e gli interessi economici attraversano tutt’altri luoghi, si comunica con internet e con i cellulari, ci si sposta quasi ovunque con gran velocità: è impensabile che la distribuzione degli uffici giudiziari rimanga immutabile nel tempo come una sfinge. E d’altro canto i nostri attuali istituti giuridici, assai più raffinati di quelli di allora, esigono risorse molto più concentrate e rilevanti: l’introduzione delle numerose incompatibilità endoprocessuali ha mutato radicalmente le dimensioni minime di funzionalità degli uffici. Nel terzo millennio è anacronistico avere 17 tribunali in Piemonte, 8 in Abruzzo o 4 corti d’appello in Sicilia.

D’altro canto, anche gli organici del personale amministrativo sono in grande sofferenza. Non vengono assunti cancellieri dal 1996.  Negli uffici romani dei giudici di pace pare che fra il deposito della motivazione della sentenza già redatta a computer e la sua pubblicazione intercorra un anno e mezzo! Un tempo siderale se si considerano  i modesti adempimenti da effettuare. 

Un intervento normativo di poche righe in materia di notifiche risolverebbe questo problema e molti dei problemi della giustizia penale e civile. 

Sono stati fatti considerevoli investimenti nella tecnologia e nell’informatica, come ha voluto ribadire il Capo dello Stato, esprimendo il più vivo apprezzamento per la realizzazione dei progetti di informatizzazione della giustizia, indispensabili per garantire la piena attuazione dei principi del giusto processo, ma chiunque può constatare quanto ancora c’è da fare da questo punto di vista nei tribunali.  

Ecco perché appare necessario assicurare ai magistrati attrezzature informatiche moderne. 

Grande attenzione deve essere riservata all’accesso informatico ai dati dei registri degli uffici giudiziari, al fine di salvaguardare l’autonomia della giurisdizione.

Il nostro paese ha costruito un impianto penale sostanzialmente ridondante di fattispecie incriminatorie e ricco di raffinate garanzie processuali. Basti pensare al numero di magistrati che si occupano di ogni singolo processo nei diversi gradi e nei diversi ruoli: senza contare la fase cautelare e senza ipotizzare alcun genere di incidente particolare si contano oltre 15 magistrati che si occupano di ogni singolo processo. Se poi consideriamo la fase cautelare, peraltro sempre più frequente, atteso che la pena è tutt’altro che certa e rapida, questo numero aumenta ancora; ed ogni volta che vi sia un’istanza di revoca o sostituzione della misura -evento che nel nostro ordinamento può essere ripetuto anche ogni giorno senza limiti- è possibile provocare la pronunzia di ben 9 magistrati, poiché tutto è sempre impugnabile sino in Cassazione.  

Uno strumento così articolato e costoso non può servire ad affrontare le molte questioni “bagatellari” che soffocano il nostro sistema.

Il carcere,  con un sovraffollamento che ha raggiunto livelli non degni di un paese civile, non può essere l’unica risposta a qualunque violazione, anche per i costi economici che esso comporta. 

Oltre che depenalizzare è indispensabile dare rilevanza estintiva alle condotte riparatorie, pensare a pene alternative e soprattutto prendere atto che il controllo penale non può essere la sola ed unica risposta a qualsiasi problema.

Sono questi i temi che consentono di affrontare le esigenze dei cittadini nella consapevolezza che una giustizia efficiente è un fattore di crescita, mentre una giustizia inefficiente è una zavorra che nessun paese moderno può permettersi. 

Su questo terreno il Consiglio Superiore della Magistratura intende dare con equilibrio il proprio contributo di razionalità nella leale collaborazione con il Ministro della Giustizia, con l’obiettivo di pervenire a riforme suscettibili di trovare quell’ampio consenso necessario a dare supporto al cammino di qualsiasi intervento normativo efficace, a condizione -come ha ricordato il Presidente della Repubblica- che si tratti di riforme organiche e di ampio respiro, non condizionate dalle contingenze e che affrontino i problemi di tutti i cittadini.

Categorie