Convegno "la giustizia, teoria e prassi", università Sapienza di Roma

Convegno "la giustizia, teoria e prassi", università Sapienza di Roma

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Grazie a voi, grazie a Guido Alpa. Mi fa piacere essere qui a questa iniziativa del Consiglio nazionale forense e dell’università La Sapienza. E’ sempre una straordinaria gioia sentir parlare il presidente De Roberto, che si è qualificato magistrato a riposo ma, come abbiamo visto, è a riposo forse dal ruolo ma la testa è tutt’altro che in quiescenza! Il presidente Alpa citava questa mia pubblicazione “Facciamo giustizia” e, come sempre, ha colto qualche elemento di discontinuità rispetto al libro precedente in cui, più che altro, cercavo di fare la radiografia dell’esistente mentre qui ho cercato di proporre qualche soluzione. Ad un certo punto avevo un avuto la sensazione che, a Costituzione data, perché tutti ormai abbiamo preso atto che in questo Paese fare le modifiche costituzionali è un’impresa quasi impossibile, le avessimo provate tutte per cercare di efficientare – come si dice con una bruttissima espressione ma che però è diventata di uso corrente – il nostro sistema giudiziario in termini, soprattutto, acceleratori. Quello che ho provato, invece, a scrivere qui in Facciamo giustizia risponde alla sfida di provare ancora a fare qualcosa, forse su versanti diversi. Ho maturato la convinzione che continuare a intervenire sul sistema normativo del processo sia probabilmente ormai una strada, se non preclusa, che porta a scarsi risultati. Questo a tacere dello stress che questi interventi normativi continui producono sul sistema processuale, magari anche a fronte di qualche benefico effetto. Ad esempio, do una valutazione non negativa degli interventi che il Governo ha fatto sulla questione del filtro e sulle modifiche del ricorso per Cassazione globalmente considerate; poi, nel dettaglio, anch’io ho una serie di riserve; personalmente avrei preferito un intervento che configurasse una sorta di appello cassatorio piuttosto che questo filtro che poi, di fatto, rimanda l’impugnativa in Cassazione della sentenza di primo grado, con il rischio di determinare ulteriori appesantimenti e affaticamenti. Continuare a stressare con interventi di normazione primaria il nostro sistema processuale non credo che sia l’unica strada e, forse, neanche la più efficace da percorrere. Parlando in un convegno a Napoli proprio il giorno in cui fu votata la fiducia al Governo Monti – lo ricordo perché la coincidenza mi colpì - dissi che le regole processuali, che per loro natura e per previsione costituzionale, ovviamente del titolo V, sono a “isonomìa territoriale”, cioè sono necessariamente uguali dappertutto e per tutto il territorio nazionale, non possono offrire resistenze particolari ai fini di un efficientamento che invece sconta situazioni particolari localmente considerate. Cioè a fronte di un intervento che, a mio parere, dovrebbe essere variabile e selettivo a seconda delle criticità dei carichi giudiziari: anche se le regole processuali non possono che trattare tutto, dappertutto, allo stesso modo. Questo urta contro l’attualità del carico giudiziario pendente, che ha una distribuzione a macchia di leopardo. Pensate che le liti da circolazione stradale si collocano per il 50% in una sola regione italiana, che non cito; le controversie previdenziali si collocano per il 27 % in una sola altra regione italiana, che pure non cito. Questi soli dati ci devono indurre a ritenere che una reazione del sistema che voglia veramente puntare all’efficienza, non può guardare solamente allo strumento processuale che, come ho detto, è obbligatoriamente uguale dappertutto e per tutti. E’, dunque, uno strumento necessariamente inadeguato ad affrontare tutto questo. La rigidità della fonte legislativa come fonte esclusiva nel governo del processo non consente alternative troppo diverse da quelle che sono state praticate sinora con effetti non sempre positivi: pensate alla moltiplicazione dei riti in realtà dovuta non tanto alla fantasia sfrenata del legislatore - che in questo caso credo che meriti di essere difeso – ma dovuta al tentativo di approssimare il modello sempre più alla fattispecie specifica sub iudice. L’operazione evidentemente non ha sortito effetti, così come il tentativo della cosiddetta riunificazione dei riti, quello provato col d.lgs. 150/2011 che è rimasto, a mio avviso, totalmente sulla carta. Quindi, è una proclamazione di unificazione dei riti che, in realtà, si traduce in un catalogo dell’esistente La riserva di legge in materia di giurisdizione e di norme processuali, prescritta dall’art. 117 della Costituzione, può determinare, forse, un’ulteriore stasi alla luce delle recenti vicende politico-parlamentari. Ovviamente non voglio avventurarmi su un terreno minato – quindi rassicuro tutti che non faccio commenti di natura politica – però faccio una constatazione: esiste la riserva di legge in materia di giurisdizione di norme processuali? Sì, lo dice l’art. 117. Questo vuol dire che lì si deve intervenire con la normazione primaria. Il quadro parlamentare che sembra profilarsi – poi, ovviamente, siamo aperti ad ogni iniezione di ottimismo – lascia pensare ad un rischio di stasi molto alto della produzione primaria. Gli studi autorevoli riferiti al Governo Prodi del 2006 (cioè ad un Esecutivo che era alla ricerca continua della maggioranza almeno in una delle due Camere), dimostrano che in quel periodo vi fu una sorta di downgrading delle fonti di produzione del diritto, cioè si ricorse sistematicamente a strumenti di intervento sub-primari, perché si tendeva ad eludere gli immanenti rischi parlamentari dovuti ad una condizione di precarietà della maggioranza. Allora, se questa rischia di essere la prospettiva, alla mia tendenziale sfiducia nei confronti di ulteriori, ripetuti, insistenti interventi sulla normazione primaria si aggiunge un contesto parlamentare che , in ogni caso, li renderebbe oltremodo complicati. Questo probabilmente, anziché scoraggiare definitivamente, può, invece, indurre a provare, sempre nella logica di un assetto della giurisdizione più efficiente e più efficace, a rivalutare un ruolo di istituzioni che potrebbero operare nel settore della normazione sub-primaria. Mi riferisco, in particolare, al Consiglio Superiore della Magistratura ma, anche, al Ministero della Giustizia. E’ noto che la leva dell’ordinamento giudiziario è importante, forte, e può essere azionata dal Consiglio Superiore, anche tenendo conto della riserva di legge perché, secondo un’interpretazione che è ormai transitata nel diritto vivente, questa riserva nei confronti del CSM è soltanto relativa e non assoluta. E questo potrebbe rappresentare una risorsa, una via almeno da esplorare. Del resto, nel processo di produzione normativa anche primaria, il ruolo del Consiglio Superiore si è andato evolvendo e, in qualche modo, riqualificando, al di là del generale potere consultivo. Pensiamo soltanto alla legge 148/2011 sulla revisione delle circoscrizioni giudiziarie: in quella legge, il CSM è stato elevato – ovviamente nella materia specifica e, quindi, non voglio fare forzature utilizzando in modo improprio un'espressione (sintagma) che è stata quasi sempre utilizzata in modo critico – ma, in quella specifica materia il Consiglio ha assurto al ruolo di terza Camera, nella misura in cui il parere da acquisire sugli schemi di decreto delegato è stato equiordinato rispetto a quello della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, perché la previsione di parere assegnata al Consiglio è, dal punto di vista procedimentale, uguale a quella che debbono dare le Camere. Credo che, su questo versante, un incremento delle ragioni di intervento del Consiglio, e non soltanto per quanto riguarda l’ordinamento giudiziario, possa utilmente essere perseguita. Se, come dice Sergio Chiarloni, la riserva di legge in materia processuale non vale nei confronti del giudice, allora non mi pare preclusa neppure l’idea di un’attenuazione della riserva nei confronti del Consiglio Superiore quale contitolare dell’interesse costituzionale all’autonomia del singolo magistrato. Questo nella logica di immaginare una normazione primaria più cedevole rispetto all’integrazione sub-primaria. Se il problema è la rigidità della normazione primaria che non consente un adeguamento ad una difformità di situazioni e pretende di trattare tutto allo stesso modo dovunque, producendo un sostanziale effetto di paralisi, allora credo che una maggiore cedevolezza della normazione primaria rispetto ad un intervento sub-primario in cui il Consiglio possa inscrivere misure più penetranti anche dal punto di vista del governo del processo sia una strada che vale la pena di esplorare. Faccio un esempio per farmi capire meglio: voi sapete che l’articolo 76 dell’ordinamento giudiziario prevede che «il pubblico ministero presso la Corte di cassazione interviene e conclude in tutte le udienze civili e penali e redige le requisitorie scritte…». Ora, la figura del pubblico ministero nel processo civile è costituzionalmente meno impegnativa, quindi ci consente un approccio che non solleva reazioni come capita quando si parla del pubblico ministero in campo penale. Credo che tutti conveniamo sul fatto che questa previsione dell’ordinamento giudiziario rappresenta una diseconomia che, oltretutto, è ancora più stridente dopo lo sviluppo della Corte di cassazione e anche dopo lo sviluppo della figura del Procuratore generale, sia nella sua facoltà di ricorrere nell’interesse della legge che di assumere la titolarità anche dell’azione disciplinare. Allora, se così è, non potremmo immaginare di trovare, proprio in un intervento consiliare, un assetto del processo di legittimità che trovi un impiego più selettivo dei magistrati della Procura generale, con un ingente recupero di energie che potrebbero utilmente essere tesaurizzate ad altri fini? Questo mi pare il tipico caso in cui una normazione primaria , che apparentemente è assolutamente cogente - in «tutte le udienze civili il pubblico ministero deve concludere» - potrebbe essere integrata da una normazione secondaria che, a determinate condizioni, giustifichi il mancato intervento del pubblico ministero, ovviamente curando di immunizzare il singolo processo da conseguenze negative. Ho citato questo esempio, ma ce ne potrebbero essere molti altri, proprio per dire che c’è un punto di incrocio tra la legge processuale e le norme sull’ordinamento giudiziario che potrebbero consentire degli approfondimenti anche fuori dell’orizzonte strettamente legislativo che, come ho cercato di dimostrare, si presenta oggi molto ristretto. Un orizzonte, quello della normazione primaria, che peraltro non ci dà alcuna garanzia di ottenere giudici e avvocati migliori, che è un altro dei problemi che abbiamo. E sappiamo che non si possono ottenere buoni giudici e buoni avvocati “per legge”. Uno studio della Banca Mondiale di qualche anno fa, affidato a Djankov, concluse che non era né lo statuto del giudice, né quello degli avvocati a condizionare il funzionamento del processo, che era bloccato per il suo formalismo; il ché valeva non solo per l’Italia ma anche, in generale, per i sistemi continentali europei, tutti giudicati dal rapporto modelli processuali inefficienti. Ora, se si sta affermando una cultura del processo più pragmatica – mi permetto di dire, con il richiamo al mio titolo, ispirata al Facciamo giustizia – credo che dobbiamo considerare indispensabile che alla attuazione di questa cultura pragmatica del processo concorra una classe di avvocati e di magistrati sempre più autorevole. Questa è l’idea che ho del giudice, di quello civile in particolare; un giudice che sappia governare il processo, non solo con una pedissequa applicazione della regola che sta scritta nella legge ma che, per la sua autorevolezza, possa adottare delle misure anche di contenuto soltanto processuale idonee a riattivare quel circuito di autonomia privata che si è interrotto, e possa fare questo ancor prima di dirimere il contrasto con la sentenza. La sentenza - la cui stabilità di decisione definitiva, il mito del giudicato a cui siamo stati, credo, tutti allevati - probabilmente in un sistema di economia globalizzata, in cui la tempestività della risposta diventa preminente rispetto a tutto, va forse confinata più sullo sfondo rispetto all’esigenza che questo giudice, in forza della sua autorevolezza, sia in grado intanto di riannodare il sistema dell’autonomia privata che la lite ha interrotto; con interventi che consentano di far ripartire il sistema delle relazioni dei privati; che poi, spesso, è il sistema delle relazioni delle imprese, che diventa il sistema dell’economia del Paese. C’è una consequenzialità, ovviamente, tra quel contenzioso, gli interessi imprenditoriali in gioco e il sistema economico in generale. Allora, o troviamo modalità con cui questo circuito lo riannodiamo subito e rimettiamo in circolo la normalità dello scambio del rapporto economico oppure, se attendiamo il giudicato – come diceva il presidente De Roberto – non avremmo fatto un buon servizio all’efficienza del sistema e nemmeno al sistema Paese. Questo è il modello di giudice che ho in mente, rispetto al quale in qualche intervento, anche quando mi occupai della riforma del diritto commerciale, prevedemmo – con gli articoli 2378 e 2409 del Codice civile la possibilità per il giudice non di fare provvedimenti definitivi ma di fare interventi di ricongiunzione del circuito immediato dell’autonomia privata. Questo tema, ovviamente, si ricollega a quello della legittimazione del giudice nella modernità, che si trova stretto da un lato nella morsa della de-statualizzazione della funzione giurisdizionale e, nello stesso tempo, della «vocazione» alla giustiziabilità di ogni rapporto, verso cui ormai il sistema è approdato. Questo giudice, in qualche modo orfano dello Stato nazionale, come unico punto di riferimento tradizionale ma, nello stesso tempo, chiamato a giustiziare tutto e a dire chi ha ragione e chi ha torto, che caratteristiche deve avere per essere legittimato? Evidentemente deve avere dei tratti comuni rispetto ad altri soggetti che non si distinguono più neanche per la loro appartenenza all’ordinamento nazionale o a quello internazionale, che continua a non avere forme di investitura popolare diretta – il ché è un problema in termini di legittimazione – e che, dunque, non può che trovare questa legittimazione in un tasso di cultura e di formazione giuridica che ne renda omogeneo il livello di professionalità. Cioè il giudice autorevole, a cui mi riferisco quando penso a quegli interventi di immediata ricongiunzione del circuito dell’autonomia privata, è il giudice professionalmente qualificato, che risponde ad un alto livello di professionalità. Questa è l’unica strada in cui il ceto giudiziario del sistema globalizzato, non più solo italiano, può acquisire quell’autorevolezza che è fondamentale per avere un ruolo che non gli può dare la legge soltanto e che coinvolge, in termini non troppo dissimili, anche l’avvocatura. Credo, e concludo, che ce ne sia abbastanza perché, anche a Costituzione invariata, non ci si rassegni all’esaurimento dei tentativi esperibili entro pur l’orizzonte legislativo dato. E credo che i cultori del diritto – l’avvocatura, l’accademia, l’università, le scuole di formazione – debbano non sottrarsi a questa sfida se non vogliono ridursi al ruolo dei commentatori di cattive leggi, perché a fare i commentatori di cattive leggi siamo tutti capaci. Lo dissi nelle varie occasioni dell’attività di governo in cui ebbi modo di fare delle riforme, da quella commerciale a quella fallimentare. Proviamo a farne di buone, ma vedo il contesto molto impervio da questo punto di vista, o almeno a cercare percorsi che ci consentano di abbandonare la lettura «tribunale-centrica» dell’articolo 24 della Costituzione, che è una lettura rispetto alla quale v’è un concorso di colpa di tutti, dottrina inclusa, che ha determinato la situazione attuale. Credo che viviamo un tempo in cui non è vera la «sostanziale mancanza di alternative», e in questo sta la discontinuità rispetto a “La fatica dei giusti” in cui, in modo un po’ rassegnato, immaginavo che ci fosse. Vedo germogli, primizie di forme di tutela non giurisdizionali in quella logica di lettura non tribunale-centrica dell’articolo 24, perché con quella logica non possiamo che soccombere sotto il peso del contenzioso anomalo, patologico che il nostro Paese produce, spropositato rispetto a tutti gli altri Paesi europei: siamo secondi soltanto alla Russia nella quantità di produzione del contenzioso. Se continuiamo a pensare di immetterlo tutto nel processo, otterremo solo un effetto di paralisi. Allora, guardiamo a forme di tutele non giurisdizionali. Abbiamo buoni esempi interni a settori economici e sociali che sono riusciti ad assumere anche forme di sistemi dotati di enforcement, cioè di efficacia auto-esecutiva. Mi riferisco all’Arbitro Bancario e Finanziario, la cui effettività è commentata, in termini sempre più positivi, da tutta la produzione scientifica. Non mi nascondo i limiti costituzionali di questa prospettiva. Mi rendo conto che il sentiero è stretto ma credo che, nella condizione data, non si possa negare l’utilità, la necessità di trovare soluzioni che si collochino giusto ai ceppi di confine della nostra Carta costituzionale. Ovviamente, non possiamo superare il confine ma forse, prima di tali ceppi, c’è ancora uno spazio di praticabilità che la situazione emergenziale in cui ci troviamo ci sfida ad esplorare.

 

 

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