Convegno al CSM “I recenti sviluppi del diritto penale europeo ed i riflessi sul sistema italiano: dalle nuove competenze della UE al Procuratore Europeo”

Convegno al CSM “I recenti sviluppi del diritto penale europeo ed i riflessi sul sistema italiano: dalle nuove competenze della UE al Procuratore Europeo”

|

Ringrazio Paolo Auriemma per aver organizzato questo convegno insieme alla VI commissione.
Per la verità più di un anno fa andai a Bruxelles e, con l’occasione, andai a trovare Giovanni Kessler, con cui mi lega un rapporto di amicizia e anche di precedente collaborazione parlamentare, e in quell’occasione mi diceva che sarebbe stato opportuno organizzare al Consiglio superiore un convegno proprio sul tema del procuratore europeo.
Do lettura, anzitutto, della lettera che il Segretario generale della Presidenza della Repubblica ha indirizzato al convegno per conto del Capo dello Stato: “Onorevole Vice Presidente, il Presidente della Repubblica la ringrazia per l’invito a partecipare all’incontro di studio “I recenti sviluppi del diritto penale europeo ed i riflessi sul sistema italiano: dalle nuove competenze della UE al Procuratore Europeo”, che si terrà a Roma il prossimo 9 luglio. Nel rammarico di non poter essere presente, esprimo vivo apprezzamento per l’iniziativa e per la sensibilità dimostrata dal Consiglio ai temi dell’evoluzione del diritto penale europeo anche attraverso la giurisprudenza della Corte di Giustizia e, in particolare, alla proposta di regolamento volta a creare e disciplinare l’ufficio del Pubblico Ministero Europeo, addetto a condurre indagini penali su reati che riguardano gli interessi finanziari della UE. Qualsiasi pregiudizio di tali interessi danneggia il singolo contribuente e compromette l’attuazione delle politiche europee, sicché una loro più efficace ed uniforme tutela costituisce un obiettivo prioritario per consolidare e rafforzare la fiducia dei cittadini e garantire il corretto impiego delle risorse finanziarie comuni. Con questo auspicio, il Presidente Napolitano le invia i saluti più cordiali e gli auguri più sentiti per il pieno successo dell’incontro di studio”.
Il tema di oggi è senz'altro centrale per gli sviluppi che potrà avere anche sull’organizzazione della giustizia in Italia  ed in  particolare sul ruolo ed il governo del pubblico ministero.
Sembra, forse, arrivato il momento della verità, quello in cui decenni di progetti, assistiti da azioni politiche ed istituzionali, trovano un luogo di realizzazione: l’Unione Europea sarà dotata di un’autorità giudiziaria requirente centrale, direttamente operativa.
La Commissione Europea adotterà la proposta di regolamento relativa all’istituzione del Procuratore europeo antifrode, comunemente individuato dal poco elegante acronimo EPPO (European Public Prosecutor’s Office).
La strada percorsa sin qui è stata lunga. Al tempo del trattato di Maastricht, la materia penale non era oggetto di intervento diretto dell’Unione; il terzo pilastro si occupava soltanto di cooperazione penale con il limitato obiettivo di favorire l'efficacia delle interazioni tra gli ordinamenti e  l’adozione di atti normativi finalizzati solo all’armonizzazione tra i diversi sistemi, come accaduto con il mandato d’arresto europeo.
Il trattato di Lisbona ha previsto poi la possibilità di adottare direttive vincolanti per gli ordinamenti nazionali, contenenti norme minime per la definizione di reati di particolare rilievo e di dimensione transnazionale.
Si è quindi passati dal profilo processuale a quello sostanziale, dalla cooperazione fra ordinamenti all’integrazione.
Alle novità normative si è accompagnata l’evoluzione degli strumenti operativi. Da oltre un decennio è in azione l’Olaf, che è effettivamente un ufficio europeo e disciplinato in maniera da garantire  autonomia ed indipendenza dei propri componenti rispetto agli Stati di provenienza e, entro certi limiti, anche agli organismi eurocomunitari.
Ne è Direttore generale Giovanni Kessler, un italiano, e questo credo che sia una ragione di orgoglio, oltre che un’occasione di apprezzamento per le sue qualità professionali universalmente riconosciute.
Ma l’OLAF è pur sempre un ufficio di investigazione amministrativa, che non ha poteri né competenze giudiziarie dirette.
Anche Eurojust non ha funzioni né poteri giudiziari; è un organo collegiale, composto da membri nominati dai singoli Stati, che opera secondo uno schema di cooperazione orizzontale e non di integrazione verticale.
Ed anche se l’art. 85 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea prevede la possibilità di attribuirgli funzioni di avvio di indagini penali, il suo compito principale rimane quello di  sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’indagine e dell’azione penale.
Ed infine, il Procuratore europeo: l’art. 86 gli attribuisce il compito di combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. In tale settore il Procuratore individua, persegue e rinvia a giudizio gli autori dei reati, ed esercita l’azione penale dinanzi all’autorità giudiziaria nazionale.
E' obiettivamente una svolta, anche per la previsione di ricorrere alla cooperazione rafforzata. Comincia a delinearsi in Europa un corpus di diritto sostanziale nel cui contesto è destinato ad operare il Procuratore Europeo.
La norma del trattato dice che il Procuratore Europeo deve essere costituito a partire da – in inglese from -  Eurojust, richiamando quel cammino di cooperazione fino ad ora percorso.
Ma il salto è oggi qualitativo: non si tratta più di coordinare indagini altrui, di facilitare i contatti tra autorità di sistemi diversi, ma di assumere direttamente la responsabilità dell’indagine e dell’azione penale.
I profili problematici sono numerosi: che ruolo avrà il pubblico ministero europeo?  Si relazionerà direttamente con la polizia giudiziaria interna? Che tipo di richieste formulerà al giudice nazionale? Con quale legge processuale? Come sarà definita la sua competenza e quali i suoi rapporti con la magistratura requirente interna? Dal punto di vista processuale, un tema estremamente delicato è la composizione dell’asimmetria che esiste tra la competenza continentale del pubblico ministero e quella, disciplinata dalle regole di ciascun Paese, del giudice; sarà forse necessaria l’istituzione di una – ulteriore – sede giurisdizionale sovranazionale che definisca gli eventuali conflitti – positivi o negativi – concernenti l’individuazione del tribunale nazionale competente a giudicare i procedimenti iniziati dal Procuratore Europeo?
Un principio fondamentale del nostro ordinamento, quello della obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale, sarà ritenuto derogabile dalla normativa europea?
Non minori problemi pone anche l’aspetto ordinamentale.
Il nostro sistema prevede un potere giudiziario unitario, comprensivo cioè della funzione requirente e di quella giudicante, nel suo insieme garantito come indipendente ed autonomo. Si tratta di un potere diffuso, privo di articolazioni gerarchiche.
Altrove in Europa troviamo ordinamenti in cui non esiste una magistratura professionale;  vi sono sistemi in cui la funzione requirente è separata da quella giudicante; altri in cui è sottoposta al controllo del potere esecutivo.
Molti ordinamenti hanno un’organizzazione gerarchica che consente di individuare figure apicali che indirizzano il funzionamento dell’intera struttura.
Che profilo avrà, alla luce di tutte queste differenze, il Procuratore Europeo, da chi sarà nominato e come sarà composto il suo ufficio? Avrà le sembianze di un corpo gerarchicamente organizzato unitariamente rappresentato da un vertice detentore esclusivo della funzione?
Tra le ipotesi di soluzioni praticabili si discute di quella del cosiddetto "doppio cappello", che prevede l'esercizio della funzione requirente europea da parte dei magistrati italiani del pubblico ministero che alternerebbero tale veste, a seconda dei reati e dei procedimenti trattati, con quella ordinaria nazionale.
La delicatezza della questione è già stata avvertita dagli stessi organi consultivi europei, tanto che il documento finale dell’assemblea del Consiglio consultivo dei Procuratori europei del maggio scorso ha ribadito la necessità di fare applicazione dei principi e delle regole fissate dalla Raccomandazione REC (2000) 19 adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa che, per la verità, si poneva tutta una serie di interrogativi analoghi a quelli che vi ho voluto sinteticamente ricordare.
Gli ordinamenti europei sono del tutto diversificati e per alcuni aspetti anche in parte incompatibili e, sul versante del pubblico ministero, assai più di quanto non accada con riferimento alla figura del giudice.
Tuttavia credo – e penso che lo sforzo, in questa direzione, sarà svolto anche da questo convegno - sia possibile cogliere un tratto comune: riconoscere al Pm un ruolo essenziale di “organo di giustizia”, assimilabile, almeno sotto il profilo dell’indipendenza dal potere esecutivo, al giudice, a pieno titolo inserito nel circuito giurisdizionale, sulla scorta delle conclusioni della Dichiarazione di Bordeaux resa congiuntamente dal Consiglio dei giudici e dei procuratori europei nel 2009.
Decisivo, sotto questo profilo, è il ruolo svolto dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, che in varie pronunce ha esposto la propria convinzione sui presidi di garanzia che devono assistere l'esercizio della funzione dell'organo requirente; basti ricordare la sentenza Lesnik/Slovacchia dell’11 marzo 2003,  la Niedbala / Polonia del 4 luglio 2000, fino alle recenti decisioni degli anni 2010 – 2011 riferite al sistema francese relativamente al grado di indipendenza del PM rispetto all’esecutivo.
In questa giurisprudenza noi troviamo un chiaro riferimento alla separazione dei poteri e all’autonomia del pm, da cui credo occorra partire nell’elaborazione di una nozione comune europea di magistrato del Pubblico Ministero.
Se ci guardiamo indietro, gran parte della strada è stata percorsa.
Ci resta da percorrere l'ultimo miglio, che qualche volta è il più difficile, lo dobbiamo percorrere nell'ottica di realizzare uno spazio di democrazia piena, matura, avanzata, che aspiri legittimamente a costituire un modello per il mondo, guardando con un certo orgoglio alle nostre tradizioni e con ragionevole ottimismo a quello che ancora ci separa dalla costruzione del pubblico ministero europeo.

Categorie