Convegno “Legalità e buon funzionamento del sistema finanziario”

Convegno “Legalità e buon funzionamento del sistema finanziario”

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Signori Partecipanti, Autorità, Signore, Signori
Dobbiamo fronteggiare un tempo di crisi, una prova di stress.
La recessione sta vulnerando il potenziale produttivo e rischia di ripercuotersi sulla stabilità sociale.
In Italia, peraltro, l’andamento ciclico sfavorevole si innesta su una profonda fragilità strutturale.
Oggi ci interroghiamo  sul nostro specifico ruolo, in questo momento di così grave malessere, tra Autorità che, in modi diversi, contribuiscono tutte al controllo del sistema finanziario, chi sul suo tasso di legalità chi sul rispetto delle regole del mercato.
Un ragionamento laico e disincantato sul tema odierno può prendere le mosse dalla constatazione che un sistema economico sano è quello che possiede regole chiare e razionali, attuate dai diversi soggetti istituzionali in modo organico e coerente. È inoltre sano quel sistema che riesce ad ottenere il rispetto di quelle regole da parte di tutti, reagendo alle disfunzioni in modo effettivo, celere e credibile.
Ora, per avere immediata contezza dello stato patologico che ci affligge, è sufficiente scorrere l’ultima Relazione della Direzione Nazionale Antimafia al Parlamento: la verifica effettuata in ordine alle infiltrazioni delittuose nell’economia legale denuncia un livello di allarme prima mai raggiunto.
In base alla classificazione dell’ONU e dell’Eurostat, l’economia sommersa e quella criminale hanno un fatturato valutabile nel suo complesso tra i 400 e i 500 miliardi di euro, pari a circa un terzo della ricchezza nazionale. L'analisi di Pietro Grasso e Enrico Bellavia nel volume "Soldi sporchi" denuncia che "Con un fatturato di 150 miliardi di euro l'anno, la holding del riciclaggio è la prima azienda del Paese"
Le indagini preventive convergono nel riconoscimento di un’enorme area d’infiltrazione da parte della delinquenza organizzata nel tessuto economico, con modalità molto più sofisticate del passato.  Oggi i soggetti criminali non operano più direttamente dell'economia ma si correlano tra loro, in una rete sofisticata d’intelligence strumentalizzando, tra l'altro, i canali messi a disposizione dal sistema bancario e finanziario.
Esiste, peraltro anche la cosiddetta “area grigia”, inafferrabile nella composizione e nella funzionalità, costituita da professionisti, politici, imprenditori, burocrati, e “che rappresenta il «luogo» dove le diverse tipologie di alleanze si stringono, si modellano e si ricompongono”.
L’illegalità prospera proprio lì dove ci sono margini di profitto e flussi di credito ed in qualche maniera avvantaggia addirittura la fluidificazione del denaro: le segnalazioni di operazioni sospette, al 60,1 % provengono dall’Italia settentrionale, in testa Emilia Romagna e Lombardia, cioè aree fiorenti nel business. Gli ambiti segnalati dalla DIA in proposito, dalla TAV, alle opere connesse all’Expo 2015, sino agli interventi di ricostruzione post-sisma in Emilia Romagna, costituiscono emblematici esempi di questa fenomenologia di “vampirismo” imprenditoriale.
Il costo dell’illegalità sulla nostra economia e sulla nostra capacità di sviluppo è enorme, bloccando forme corrette di crescita e deprimendo gli investimenti. La libera concorrenza è pregiudicata, saltano le regole, i valori sono distorti, le Istituzioni stesse subiscono effetti che non governano. In periodi di crisi economico-finanziaria le imprese difficilmente sopravvivono e con fatica accedono al credito, mentre la criminalità economica rinviene le condizioni migliori per prosperare e riesce  ad entrare in una relazione patologica con gli imprenditori.
Oltre al fattore illegalità, il mercato finanziario è in seria difficoltà per lo stallo del flusso del credito e l’assenza di liquidità.
Quale ruolo ci spetta in questa temperie?
Quando l’assetto complessivo è in crisi, la soluzione deve essere il frutto di una strategia di sistema, organica e sinergica.
Da qui, l’essenzialità e fertilità del dialogo tra le nostre istituzioni: nella logica del “fare sistema”.
Un primo cruciale fattore che ci accomuna e di cui subiamo gli effetti è la crisi del sistema regolativo.
Il tradizionale impianto delle fonti di produzione, il vecchio monolite imperniato sul rigido criterio gerarchico, si è polverizzato a seguito del sub-ingresso delle fonti sovranazionali. Ciascuno di noi si scontra quotidianamente con la pluralità dei piani normativi che si attorcigliano e si rincorrono, dall’Europa al singolo ente locale.
Vi è poi il profilo quantitativo, la distorsione derivante dalla sovrapproduzione regolativa concernente, a un tempo, qualsiasi livello di normazione, senza trascurare il possibile concorrente rilievo dei codici di comportamento, delle best practices e delle consuetudini.
All’inaugurazione dell’anno giudiziario in Cassazione, alcuni giorni fa, ho parlato di un labirinto in cui rischia di perdersi il giudice, ma questa mia considerazione vale per qualsiasi altro fruitore del diritto.
Nella retorica di Tommaso Padoa Schioppa, “la domanda che sorge è sino a che punto questa folla di regole valga a creare un ordine, o se al contrario essa rischi di produrre confusione, incertezza, instabilità”. Per un'eterogenesi dei fini, il moltiplicarsi delle regole, indirizzato in teoria a prevenire o risolvere ogni conflitto immaginabile, finisce con l’aumentare il contenzioso, fungendo da detonatore dell’impianto giudiziario, già in una fase congiunturale così critica. Ma anche l’attività di vigilanza talvolta patisce questa alluvione regolativa, che finisce per favorire chi agisce border line.
È evidente che la defaillance della giuridicità travalica l’ambito strettamente finanziario e bancario, ma è senz’altro in questo microsistema che si avverte come più nociva l’accelerazione crescente del ritmo degli interventi legislativi, a tratti frenetici. L’inaffidabilità delle regole crea sfiducia negli investitori, demotiva le iniziative produttive e destabilizza qualsiasi progetto di crescita.
Ciò d’altra parte ben spiega perché, nel settore imprenditoriale, bancario o anche assicurativo, risulti sempre più implementata l’attività di compliance, cioè il ricorso a strategie di sopravvivenza nella giungla delle regole, tenuto conto del danno che sempre deriva alle aziende per non poter preventivare i costi della legalità e per non poterli traslare sul prezzo finale.
Forse gli unici dati certi sono i costi degli adempimenti burocratico-amministrativi: in questo l’Italia registra le peggiori performance nella classifica Doing Business 2014.
Perciò condivido l'auspicio del Governatore della Banca d’Italia nell'ultima Relazione annuale sulla necessità di ripristinare il baluardo della certezza del diritto.
Il secondo filo rosso che accomuna i nostri settori è la governance della discrezionalità.
Infatti, proprio quando l’imperio della legge si appanna, il ruolo portante delle istituzioni diviene decisivo.
Nel consistente spazio di manovra che residua all’interprete rispetto ad una legge che arretra, padrone spesso assente, sorge la responsabilità di effettuare scelte di campo, che siano il più possibile ragionevoli, ma soprattutto organiche e coerenti.
La rotta da seguire dovrebbe essere comune.
La magistratura deve saper calibrare la propria risposta, quando il sistema le affida un margine valutativo rispetto alle conseguenze ultime che si ripercuotono sul sistema. L’accettabilità sociale della decisione non può essere estranea al canone di giustizia.
È del resto diffusa, sebbene bisognosa di aggiustamenti, la funzione di analisi d’impatto della regolamentazione, la cd. better regulation, cioè l’individuazione dell'incidenza delle norme sui sistemi economici o sociali. Una capacità di previsione, che altro non è che il buon senso delle scelte, dovrebbe costituire parte integrante dell’interpretazione della legge e quindi una tappa imprescindibile del ragionamento giudiziario.
Mutatis mutandis, anche i soggetti investiti di compiti di vigilanza, nella tensione dinamica tra soft e hard low, possono garantire il corretto dosaggio degli interventi, somministrando la giusta posologia di rigorismo pubblico ed autoregolamentazione privata nella disciplina dei mercati.
Su tutti i fronti, dunque, occorre ricercare il miglior equilibrio possibile tra primazia delle regole ed esercizio dei poteri discrezionali.
La Costituzione rimane la stella polare di qualsiasi valutazione, con il suo ottimale schema di bilanciamento tra opposti valori ed interessi, anche in potenziale conflitto, da inverare in modo dinamico, secondo le esigenze congiunturali del momento.
Il policy maker non potrà per esempio ignorare la necessità di rilancio dell’iniziativa imprenditoriale, del lavoro e della legalità, garantendo il rispetto assoluto delle regole finalizzato all'ottimizzazione della performance economica.
La sclerotizzazione dei circuiti finanziari, per effetto di approcci troppo rigidi, può portare alla fluidificazione del sistema solo in termini di fuga dalla legalità. E non possiamo accettare che le organizzazioni criminali diventino, secondo la definizione di Max Weber, veri e propri «gruppi regolativi dell’economia».
I vincoli monetari non devono solo essere stringenti, ma per essere efficaci vanno anche accompagnati da una partecipazione attiva dei diversi soggetti al perseguimento dell’utilità sociale.
Solo se sapremo adempiere con credibilità, trasparenza ed efficienza al compito che lo Stato ci ha assegnato, potremo sperare nel futuro sviluppo di norme elastiche, piuttosto che nei regimi fatti di vincoli stringenti e di dettaglio.
Ma, ancora di più, allargando la visuale, risulta fondamentale la sinergia tra ordine giudiziario, poteri di governo ed autorità di controllo. Ruoli tutti essenziali ma talora poco integrati.
Assolutamente dannosa per tutti è infatti “la babele delle lingue che oggi caratterizza l’individuazione degli scopi della vigilanza”, per usare le parole del prof. Renzo Costi.
La dimensione legale può ben integrarsi con quella economica.
Alcuni degli interessi che il diritto finanziario è in grado di tutelare, o che risultano a vario titolo implicati nell’attività bancaria, non rilevano soltanto a livello individuale, ma hanno un preciso valore sociale, economico-generale e, quindi, politico.
Per sostenere sia un adeguato esercizio della discrezionalità che una politica di reciproca collaborazione istituzionale occorre adottare il metodo del dialogo e del confronto.
Alla base vi è lo sviluppo di competenze in comune.
Nell’800 le due discipline, vale a dire l’economia e il diritto, erano strettamente unite nei percorsi universitari, talvolta unificate nello stesso docente, come testimonia il caso di Antonio Scialoja, laureato in giurisprudenza e divenuto professore di economia politica.
La settimana scorsa, all’inaugurazione dell’anno di formazione della Scuola Superiore della Magistratura, ho invocato percorsi formativi multidisciplinari, soprattutto rivolti al diritto finanziario e dell’economia. La previsione di stage dei magistrati in tirocinio presso la Banca d’Italia è un’ottima soluzione. Ma, per converso, credo che un’adeguata consapevolezza giurisprudenziale renda più ricca e orientata anche l’analisi economico-finanziaria.
Dunque: la specializzazione sì, ma non a compartimenti stagni, e senza ingerenze inappropriate o abdicazione ai doveri propri.
In questa prospettiva di assunzione di responsabilità e di impegno attivo nel rilancio della competitività, il tratto comune che deve connotare le nostre attività istituzionali è la credibilità. Resta infatti fondamentale la relazione di fiducia delle nostre istituzioni con la cittadinanza.
Ciascuno deve condurre la propria battaglia per la qualità ed efficienza del servizio, garantendo un’incessante attività di miglioramento delle prestazioni.
Ma non è tutto.
Un fattore chiave per uscire dalla crisi odierna è la rifondazione etica. Un’autodisciplina che sia categoria del singolo, ma anche dovere dell'istituzione di appartenenza e che si esprima infine in un’etica della comunità.
Il percorso di auto legittimazione consente di non indebolirci, così da poter ben sostenere la fetta di potere regolativo che ci è stata affidata.
Condivisa tra noi è infine l’idea di favorire le soluzioni dei conflitti su base consensuale. E mi pare che l’esperienza dell’Arbitro bancario finanziario, indipendente dalla Banca d’Italia, si sia dimostrato uno strumento efficace  e di successo.
Miglioramenti immediati, tangibili, nella rimozione degli ostacoli alla salute del mercato potranno stimolare gli investimenti produttivi e porre le premesse per una ripresa strutturale.
Questo è il nostro compito e la sfida storica che ci attende perché, come diceva Hegel, “dalla storia non bisogna lasciarsi trascinare, ma guidare”.

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