Firma dell'Accordo di cooperazione tra il Consiglio Superiore della Magistratura italiano e quello libanese

Firma dell'Accordo di cooperazione tra il Consiglio Superiore della Magistratura italiano e quello libanese

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Signor Presidente,
Sono onorato di essere stato invitato a questa prestigiosa assemblea, nel corso della quale sigleremo un importante accordo di gemellaggio.
Questo importante avvenimento suggella le nostre relazioni e segue l’ultima riunione, che risale al mese di settembre 2013, quando una delegazione del Consiglio Superiore della Magistratura libanese, presieduta dal Signor Presidente, Jean Fahed, ha visitato le principali istituzioni giudiziarie italiane.
Oggi abbiamo un’altra formidabile occasione di scambio di conoscenze.
L’Italia ed il Libano sono legate da amicizia sincera e risalente, le cui radici affondano nella comune appartenenza al Mare Mediterraneo, nelle loro antiche civiltà ed in millenni di storia condivisa, caratterizzati da fruttuosi scambi culturali ed umani.
Ai nostri giorni, intense sono, del pari, le relazioni commerciali tra i nostri paesi.
Questo eccellente livello di relazioni bilaterali tra Italia e Libano è, oggi, rafforzato da visioni comuni su numerosi temi concernenti il Medio Oriente e dalla coscienza, via via crescente, che le due sponde del Mediterraneo sono legate ad un unico destino.
L’Italia è, al contempo, strenuamente impegnata a sostenere una pace duratura e la prosperità in Libano, paese che gioca un ruolo fondamentale per le difesa della stabilità e della democrazia dell’intera regione mediorientale.
In proposito, non può essere dimenticato – e intendo, da subito, ricordarlo – che la magistratura libanese ha fortemente contribuito agli sforzi profusi per stabilire una pace solida e durevole e sopportato, per tale ragione, un enorme costo in termini di vite umane.
Questo destino, ritengo, la avvicina alla magistratura italiana, numerosi membri della quale, in prima linea nella lotta al crimine organizzato ed al terrorismo, hanno trovato la morte nell’adempimento dei loro doveri.
In questo contesto complessivo, i nostri paesi hanno sottoscritto svariati accordi bilaterali di cooperazione, anche in materia di giustizia, mentre altri sono in corso di elaborazione; il Libano ha aderito, ancora, alla Rete Euro Araba di Formazione Giudiziaria in qualità, per il momento, di osservatore.
E’ mia convinzione, al riguardo, che la collaborazione internazionale sia positivamente influenzata dalla più profonda conoscenza reciproca dei rispettivi sistemi istituzionali; è, dunque, con questo spirito che passo a trattare il tema dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura.
Secondo la Costituzione italiana, la magistratura rappresenta un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere (principio consacrato nell’art. 104).
L’autonomia e l’indipendenza della magistratura sono divenute, a partire dal diciottesimo secolo, il cuore del dibattito tra un sistema giudiziario distinto ed indipendente ed un potere giudiziario strettamente legato a quello politico, dal quale deriva la sua legittimità.
Stando all’insegnamento di Montesquieu, che può essere ancora considerato come la principale fonte di ispirazione della teoria liberale della necessità di separare la sovranità dei differenti poteri, bisognerebbe riconoscere la piena autonomia del potere giudiziario rispetto all’esecutivo per garantire effettivamente la libertà dei cittadini.
In effetti, se i giudici chiamati ad applicare la legge in modo meccanico, senza essere in grado di moderarne la forza o il rigore, avessero anche il potere di legiferare o di amministrare la comunità, non vi sarebbe più spazio per la libertà, giacché gli organi giudiziari finirebbero con il diventare i legislatori del caso concreto, in virtù di una forza “enorme ed oppressiva”.
A livello di analisi storica, il principio della separazione dei poteri non è mai stato pienamente realizzato negli Stati della democrazia liberale: nondimeno, l’affermazione di questo principio nelle costituzioni ha determinato la progressiva emergenza di forme di garanzia dell’indipendenza del giudiziario, fondata sull’ipotesi secondo cui non può esserci libertà dove vi sia confusione tra chi produce le leggi, che le applica e chi giudica.
E’ chiaro, allora, che il dibattito sull’autonomia di governo da riconoscere ai magistrati perde, in questa prospettiva, il suo carattere tecnico, che resta, vago, sullo sfondo, ed acquisisce significato eminentemente “politico”, investendo la rete di relazioni tra i poteri dello Stato.
Se è vero, dunque, che l’autonomia dell’ordine giudiziario è assicurata dalla struttura della sua organizzazione, non può dimenticarsi, per contro, che l’organizzazione della giurisdizioni non ha un ruolo accessorio nell’attività di giudici e procuratori, ma esercita su di essa grande influenza e, sotto certi aspetti, arriva a modellarla.
Invero, la disciplina che regola l’accesso alla magistratura, la carriera, il sistema delle infrazioni disciplinari, nonché l’organizzazione interna degli uffici finiscono inevitabilmente per influire sull’esercizio stesso della giurisdizione e sul suo risultato finale.
L’organizzazione giurisdizionale ha, allora, cruciale importanza costituzionale, giacché spetta a lei mettere in atto, nella realtà quotidiana, la garanzia d’indipendenza “da ogni altro potere” riconosciuta alla giustizia dalla Carta dei diritti fondamentali.
Tale autonomia si rivolge nei confronti del potere esecutivo, atteso che l’indipendenza della magistratura sarebbe compromessa se le disposizioni relative alla progressione in carriera dei magistrati e, più in generale, il loro statuto fossero rimessi al potere esecutivo.
Ciò spiega perché la Costituzione italiana ha attribuito ad un organo di governo autonomo l’amministrazione del personale della magistratura: trasferimenti, promozioni, conferimento di funzioni e sanzioni disciplinari (art. 105 Cost.).
Il Consiglio Superiore della Magistratura è, pertanto, il garante dell’indipendenza della Magistratura.
La sua autonomia si rivolge altresì nei confronti del potere legislativo, nel senso che i giudici non sono soggetti che alla legge (art. 101 Cost.).
La sua indipendenza attiene all’aspetto funzionale dell’attività giurisdizionale. Essa non concerne l’ordine nel suo insieme – garantito in forza della sua autonomia – ma il giudice, al momento dell’esercizio della giurisdizione.
Questa indipendenza deriva da un altro principio costituzionale, la soggezione del giudice soltanto alla legge, che sostanzia il rapporto di derivazione della giurisdizione dalla sovranità popolare.
Nel nostro sistema di giustizia i principi di indipendenza e di autonomia dei giudici rivestono una grande importanza. Questa importanza promana da esigenze di fonte sia concettuale che storica.
Per quanto concerne la prima, occorre tener conto del fatto che l’Italia rientra tra i sistemi di civil law.
Può affermarsi, con larga approssimazione, che in detti sistemi, la legge – e precisamente quella che, nel processo, rileva quale regola di giudizio del caso concreto – è approvata da altri organi statali – il più delle volte dal Parlamento, talvolta dal Governo, oggi anche dagli enti territoriali minori – mentre i giudici la applicano. Ciò significa che i giudici partecipano al processo di formazione del diritto solo in via indiretta.
Costituisce principio di democrazia che le regole giuridiche promanino da autorità rappresentativa, vale a dire che esse siano periodicamente rimesse all’approvazione o alla disapprovazione del voto popolare.
Questa disposizione concettuale ha consentito di fare dei giudici i titolari di una funzione pubblica da esercitare sotto forma vincolante. Da qui la convinzione che gli stessi possano essere reclutati per concorso, essere inquadrati quali dipendenti statali e non essere assoggettati a controlli di sorta sul merito dei loro atti, che è preventivamente fissato dalla legge.
Da qui, ancora, la necessità che autonomia ed indipendenza siano garantite ai giudici, i quali, nell’esercizio delle loro funzioni, devono non solo essere, ma anche apparire come terzi imparziali. Tale caratteristica, di essere al contempo terzi ed imparziali, permette inoltre di distinguere i giudici dagli altri organismi che esercitano differenti funzioni statali.
In ordine alla seconda ragione, quella storica, bisogna sottolineare che l’attuale organizzazione del nostro sistema ha preso forma, dopo la seconda guerra mondiale, basandosi sulla Costituzione repubblicana, la cui ispirazione democratica è all’opposto del regime fascista autoritario che la precedeva.
Nel passato, infatti, c’erano stati, nella gestione della giustizia, abusi legati a tre fattori: a) la limitazione del diritto di agire in giudizio; b) le pressioni ab externo sulla magistratura; c) la creazione di giudici speciali.
E’ evidente che, all’atto di rifondare lo Stato, la nostra Carta costituzionale, che ha celebrato nel 2008 i primi sessant’anni di esistenza, ha profuso particolare attenzione al fine di evitare il ripetersi di analoghi abusi e deviazioni.
L’indipendenza e l’autonomia “da ogni altro potere” attribuite all’ordine giudiziario, come ho già rilevato in esordio, sono principi che la Costituzione, in armonia con la nostra antica cultura giuridica, riconosce in egual misura al pubblico ministero, soprattutto in ragione del carattere obbligatorio dell’azione penale.
Al pari del giudice, il pubblico ministero è costantemente sottoposto alla sorveglianza del C.S.M.; attraverso l’unità del C.S.M., egli è ricondotto al ruolo di garante della primazia del diritto e condivide con il giudice la cultura della giurisdizione, della professionalità, della formazione, dell’etica.
Al di fuori di questo circuito, il pubblico ministero rischierebbe di essere condizionato dalla logica della contingenza politica, almeno a lungo termine. Analogamente, prima o tardi, il problema del suo controllo sarebbe iscritto all’ordine del giorno.
Evidentemente, ciò significa che il PM è cosciente di questa funzione di garante della legalità, tanto nel corso delle indagini e nei rapporti con la polizia giudiziaria che nell’esercizio dell’azione penale.
Sono convinto che l’attitudine del pubblico ministero a rispettare le leggi e le garanzie dei cittadini sia accresciuta dalla condivisione con i magistrati giudicanti di questo patrimonio e della cultura comune della giurisdizione.
So bene che ogni sistema ha dei limiti, e quello italiano non fa eccezione.
Ciò nonostante, credo che il sistema che la Costituzione italiana ha costruito sia, nel suo insieme, efficace e meriti di essere difeso.
In particolare, penso che ogni modificazione al principio di obbligatorietà dell’azione penale – sebbene proposta da più di un eminente giurista e da rappresentanti del mondo della politica – avrebbe forte incidenza sull’architettura globale della Legge fondamentale.
Occorre sottolineare, in proposito, che la Corte costituzionale ha, a più riprese, chiaramente notato che “l’obbligatorietà dell’azione penale è stata costituzionalmente stabilita come elemento che concorre ad assicurare, da una parte, l’indipendenza del pubblico ministero nell’esercizio della sua funzione e, dall’altra, l’uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge penale, di modo che il titolare dell’azione non abbia margine alcuno di apprezzamento nell’adempimento di questo dovere sociale”.
E’ quindi necessario soddisfare, in uno, rispetto della legge ed uguaglianza, ciò che diviene difficile se l’autorità che titolare dell’azione è sottomessa ad altri poteri: è per questa ragione che la Corte costituzionale ha affermato, ormai da quarant’anni, che i magistrati della Procura occupano una posizione d’indipendenza istituzionale rispetto ad ogni altro potere, che non riposa su interessi particolari ed ha, piuttosto, quale unico obiettivo la protezione del rispetto generale della legge.
Nondimeno, credo che dovrebbe essere messo in maggiore risalto, in generale, il ruolo della giurisdizione.
La giurisdizione appartiene ad un corpo di magistrati ai quali la Costituzione affida coscientemente la funzione più alta, quella d’inverare la primazia del diritto e di rendere le formule giuridiche fonte della protezione effettiva di beni ed interessi e strumento di protezione delle classi sociali più deboli.
Si tratta di una funzione essenziale e costante, che rappresenta autentica garanzia di coesione e non conosce succedanei.
Non si potrebbe concepire pace sociale senza giustizia, così come non sarebbe immaginabile una forma di organizzazione sociale al di fuori delle regole e degli strumenti che la rendono obbligatoria.
La magistratura è il garante di questa coabitazione e di questa continuità.
Il potere giudiziario è attribuito a giudici e procuratori e li distingue da altre forme di manifestazione autoritativa del potere dello Stato, giacché la loro attività è retta dal principio di imparzialità e dal carattere di neutralità.
L’imparzialità, innanzitutto, in cui risiedono la giustificazione dei poteri della magistratura e delle sue prerogative e la radice della sua autorità, che sarebbe vulnerata ove gli atti di giudici e procuratori fossero percepiti come espressione di una funzione che non sia ispirata alla equa valutazione dei fatti ed alla fedele applicazione della legge.
Quanto alla neutralità, il potere giudiziario non può essere “neutro” nel senso di “bouche de la loi”.
Ed invero, la “neutralità” sognata da Montesquieu e da John Marshall, l’intellettuale che ha elaborato le teorie recepite dalla Corte Suprema americana del diciannovesimo secolo, è divenuta francamente anacronistica al cospetto dello Stato “interventista” dei nostri tempi, che produce, ad un ritmo frenetico, regole che si accavallano nella confusione, spesso in conflitto le une con le altre, sicché l’interprete non può più fare scelte sprovviste di significato politico.
La maggior parte degli Stati ha, d’altronde, adottato delle costituzioni scritte, ricche di formule regolative generiche ed elastiche, la cui interpretazione ed applicazione sono direttamente influenzate da opzioni culturali precise e, in senso più ampio, politiche.
Il legislatore costituente ha stabilito, al fine di rendere effettive le garanzie di autonomia ed indipendenza, che la magistratura non sia amministrata da organi che appartengano al potere esecutivo o al potere legislativo ed ha istituito, per tale ragione, il Consiglio Superiore della Magistratura.
Il C.S.M. – con l’autorità che gli deriva dal doppio ruolo di guardiano dei valori e dei precetti costituzionali, il cui titolare è il Presidente della Repubblica, che è posto al suo vertice – ha un importante ruolo istituzionale, che svolge con forza e senza timidezza, nella coscienza che non può esistere autentica indipendenza dell’ordine giudiziario se il governo autonomo di giudici e procuratori non è garantito in modo adeguato.
Il C.S.M. è, pertanto, l’organo del governo autonomo della magistratura ordinaria, incaricato del reclutamento, del conferimento di funzioni, dei trasferimenti, dell’avanzamento di carriera dei magistrati e delle sanzioni disciplinari prese a loro carico (cfr. art. 105 Cost.).
I magistrati godono del pari della garanzia dell’inamovibilità. L’indipendenza del giudice potrebbe, infatti, essere gravemente compromessa se egli potesse essere dispensato dal servizio o trasferito da un posto all’altro.
Al fine di evitare che ciò accada, la Costituzione sancisce che il Consiglio Superiore della Magistratura detiene, in via esclusiva, il potere di deliberare la sospensione, la destituzione ed il trasferimento del magistrato con il suo consenso ovvero per le ragioni (e con le garanzie difensive) previste dalla legge di ordinamento giudiziario.
Resta dunque confermato, ancora una volta, che il ruolo concepito per il C.S.M. caratterizza l’esperienza italiana, differenziandola, sotto certi aspetti, dai modelli di organizzazione giudiziaria propri di altri paesi europei.
Il trasferimento è disposto all’esito di una procedura concorsuale tra i richiedenti, aperta al momento della pubblicazione dei seggi vacanti, che comprende una graduatoria che tiene conto dell’anzianità, del merito, dei motivi di famiglia o di salute e, per i posti direttivi, soprattutto delle attitudini. I casi in cui il conferimento di un diverso incarico o il trasferimento sono disposti d’ufficio sono eccezionali e tassativamente indicati.
La Costituzione (art. 104) prevede che il C.S.M. sia composto da tre membri di diritto: il Presidente della Repubblica, che lo presiede, il Presidente della Corte di Cassazione ed il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione.
Per quanto concerne i membri elettivi, la Costituzione non ne indica il numero ma specifica che essi sono scelti in ragione di due terzi tra tutti i magistrati ordinari e nel novero delle loro differenti categorie e per un terzo dal Parlamento, riunito in seduta comune, tra i professori di università in materie giuridiche e gli avvocati con almeno quindici anni di esperienza.
E’ questo il risultato di un lungo dibattito, svoltosi al momento della redazione e dell’approvazione della Costituzione.
Da un canto, alcuni membri dell’assemblea costituente credevano che fosse necessario attribuire al potere giudiziario piena autonomia, onde escludere ogni forma di condizionamento o di interferenza esterna di natura politica e di realizzare l’uguaglianza concreta ed effettiva di tutti i cittadini davanti alla giustizia.
Per questa ragione, sarebbe stato dunque necessario riconoscere alla magistratura il potere di gestirsi attraverso un organo composto esclusivamente da rappresentanti eletti tra i magistrati stessi.
Dall’altro canto, si sosteneva che allo scopo di assicurare l’unità della struttura dello Stato occorreva introdurre forme di collegamento tra la magistrature e le altre articolazioni del governo e, specificamente, un controllo sull’ordine giudiziario esercitato da rappresentanti eletti di rettamente dal popolo sovrano.
L’obiettivo di assicurare il coordinamento istituzionale tra il potere giudiziario e gli altri poteri dello Stato fu infine raggiunto grazie alla presenza dei “laici”, scelti dal Parlamento non come espressione di un partito politico, ma piuttosto per la loro preparazione in materia di giustizia.
In questo modo, si è tentato di evitare l’ingerenza politica nel governo del sistema giudiziario e, allo stesso tempo, un pericoloso isolamento istituzionale.
In questa prospettiva, l’indipendenza della magistratura non è un privilegio ma, piuttosto, una garanzia essenziale per i cittadini.
Questo ricco dibattito ha portato a prevedere, a livello di legge fondamentale, oltre all’inamovibilità, la possibilità di proibire l’iscrizione dei magistrati ai partiti politici – rimessa al legislatore ordinario – e ad associazioni segrete, per preservare il prestigio e l’imparzialità dei magistrati, l’abolizione della gerarchia, con conseguente distinzione tra i giudici solo per le rispettive funzioni, la selezione per pubblico concorso e l’eliminazione della giuria popolare, sì da preservare il carattere tecnico – e non politico – della funzione giudiziaria.
La Costituzione prevede ancora che la durata di esercizio delle funzioni dei componenti elettivi sia di quattro anni e che gli stessi non possano essere immediatamente rieletti.
Il Consiglio elegge, tra i membri eletti dal Parlamento, un Vice Presidente, cui è attribuita la presidenza dell’Assemblea Plenaria e del Comitato di presidenza, al quale spettano funzioni di promozione delle attività del Consiglio, di esecuzione delle sue decisioni e di gestioni dei fondi del budget, atteso che il Consiglio fruisce di autonomia contabile e finanziaria.
Nel valutare la posizione del Consiglio Superiore della Magistratura, la Corte costituzionale ha affermato che, per quanto incaricato di funzioni obiettivamente amministrative, il C.S.M. non fa parte della pubblica amministrazione perché estraneo alla struttura organizzativa che dipende direttamente dal governo dello Stato o delle Regioni.
Avuto riguardo alle funzioni che gli sono conferite dalla Costituzione, il Consiglio è stato definito come “organo di rilevanza costituzionale”.
Il Consiglio si trova, dunque, all’apice della struttura amministrativa gravata dell’amministrazione della giurisdizione alla quale cooperano, a diverso titolo, i Consigli giudiziari ed i capi degli uffici giudicanti e requirenti.
Deve, ancora, sottolinearsi che i provvedimenti del C.S.M. sono trasfusi in decreti del Presidente della Repubblica, controfirmati dal Ministro della Giustizia, o, se la legge lo prevede, in decreti del medesimo Ministro.
A tal proposito, la Corte costituzionale non ha mancato di precisare che l’inserimento, derivante dall’art. 5 Cost., della magistratura in seno al contesto unitario delle istituzioni dello Stato influenza la natura dei provvedimenti afferenti allo status degli appartenenti all’ordine giudiziario, provvedimenti che, di conseguenza, presentano carattere sostanzialmente amministrativo.
La legge costituzionale riconosce al Consiglio anche l’autorità di emanare atti paranormativi appartenenti a quattro categorie: il regolamento interno ed il regolamento di amministrazione e contabilità; il regolamento del tirocinio di formazione iniziale dei magistrati ordinari; le circolari, connesse alla funzione fondamentale di predeterminare autonomamente l’esercizio del potere discrezionale in materia amministrativa che la Costituzione e le leggi ordinarie riconoscono all’organo di governo autonomo; le risoluzioni e le direttive, derivanti dalla funzione di proporre e mettere in opera l’applicazione di norme del sistema giudiziario secondo una interpretazione sistematica delle fonti.
Ho tentato di descrivere, in sintesi, una architettura costituzionale che può costituire, a mio avviso, punto di riferimento utile per il Libano, che ha scelto senza esitazione alcuna un percorso volto a consolidare le istituzioni democratiche e, in particolare, per il Consiglio Superiore della Magistratura libanese, che ha avviato un processo di riforma dell’organizzazione giudiziaria ed un progetto di modernizzazione degli apparati logistici ed amministrativi.
L’indipendenza della magistratura ed il buon funzionamento dei tribunali sono due condizioni imprescindibili per consolidare la legalità in Libano e nell’intera regione ed il C.S.M. italiano, la cui attività si iscrive nel più ampio ambito della cooperazione promossa dall’Unione Europea, sta incrementando le collaborazioni internazionali, giacché è convinto che l’insediamento di una magistratura effettivamente indipendente nei paesi dell’area mediterranea risponda ad un interesse naturale e diretto dell’Italia.
In conclusione, nel ringraziarvi di avermi dato la possibilità di partecipare a questo importante avvenimento, esprimo l’auspicio che esso non sia che una delle tappe della preziosa collaborazione tra i nostri paesi, le nostre istituzioni giudiziarie ed i nostri popoli.

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